在地緣政治局勢持續升溫的當下，全球經濟一體化使各國日益依賴外部供應的商品、服務和科技。但過度的外部依賴自然帶來不少風險和危機。在2019冠狀病毒病大流行期間供應鏈斷裂時，這種供應的脆弱顯露無遺。這種危機更愈來愈常被用來謀求政治、經濟乃至軍事方面的目標。因此，歐盟把「戰略自主」的概念融入《2019—2024年戰略議程》之中。
促進內產 減少依賴
在「戰略自主」概念引領下，歐盟正致力提升其經濟競爭力，規避經濟安全風險，同時與更多國家結為伙伴，追求經濟互利。歐盟為此實施了一系列新的工業政策，旨在促進內部生產能力和降低對外部供應的依賴。其中，透過《歐洲晶片法案》，歐盟計劃在2030年前將其半導體產能的全球份額提升至20%。《關鍵原材料法案》則著眼於推動關鍵原材料供應的多元化，並致力通過廢物回收和再利用，改進這些材料的可持續性和循環利用性。此外，《淨零工業法案》旨在支持歐盟的綠色協議工業計劃，鼓勵投資「綠色科技」，並推動在歐盟本土開發這些科技。
經濟安全和對外投資審查
歐盟在這方面並非獨行其道。全球各國都致力將經濟利益和安全利益互相結合，即所謂將經濟關係「安全化」，從而增強抵禦風險的能力和減少對關鍵資源的依賴。在此過程中，歐盟試圖在推行去風險化和維護歐盟內部市場開放經濟的四項基本自由之間找到平衡。這四項基本自由包括商品的自由流通、人員的自由流動、資本的自由流動和設立場所的自由選擇。其中，資本的自由流動不僅適用於歐洲的公民和企業，還適用於來自第三國的投資者。然而，追求戰略自主和推動去風險化的政策必然會對海外投資者行使資本自由帶來影響，特別是影響在歐洲經商的中國企業。
安全和公共秩序是歐盟成員國的專屬職權。因此，歐盟在協調對外投資審查時，運用的是它在與其它國家的外部經濟關係方面的共同商業政策權力。例如，歐洲委員會負責監管可能影響歐盟內部市場競爭的大規模企業合併和收購。如果出現競爭問題，委員會可能要求企業調整，甚至禁止交易計劃。雖然歐盟的合併監控是所有權中立，即不會區分私營企業和國有企業，但大型中國國有企業的收購已對合併監控的過程帶來挑戰。在判定國有所有權和控制權如何及何時影響國有企業的商業決策，以及它們是否可能協調市場行為時，委員會不時遇到困難。
由於中國企業在歐洲市場的份額較小，至今未有中國企業在歐盟合併監管下被禁止開展合併或收購。唯一相關案例在2017年發生，當時中國化工集團公司正在收購瑞士Syngenta公司，被歐洲委員會要求作出特定承諾，以保持歐盟的農藥和植物生長調節劑市場的競爭。同時，代表歐洲各產業的持份者團體呼籲實施更嚴格的合併監管，以應對在工業政策、補貼和保障歐洲企業在全球市場的競爭力等方面的問題。這些討論在2019年委員會禁止西門子與阿爾斯通合併後加劇。該合併當時被認為可在高速列車製造業創造一個領先的歐洲巨頭。
直接投資審查和外國補貼規定
為免讓歐盟的合併控制「政治化」，歐洲委員會提交了《歐盟外來直接投資審查框架條例》，旨在讓歐盟及其成員國能在這個替代的監管框架下保障戰略利益。該《條例》為成員國和委員會設立了一個協調機制，專門用於審查外來直接投資項目有否潛在安全風險。審查時考慮的因素包括：關鍵基礎設施、關鍵科技、關鍵物品（例如能源，原材料和食品）的供應、敏感資訊（包括個人數據）的獲取，以及媒體的自由和多元化。成員國施行該條例後已加快實施和擴展其國內審查機制，為外來投資者帶來額外監管負擔，並降低審查結果的可預測性。在當今的地緣政治局勢下，可能遭受嚴格審查的中國投資者對此尤其擔憂。
此外，為確保在歐盟內部市場活躍的公司在獲取政府補貼方面享有「公平競爭的環境」，歐盟實施了《外國補貼條例》。該條例於2023年初生效，規定任何活躍於歐盟市場的公司在開展合併、收購或參與公共採購時，必須通報它們從非歐盟國家獲得的補貼，由歐洲委員會評估這些外國補貼是否可能對歐盟的內部市場產生扭曲影響。
中國投資將面臨挑戰
歐盟競爭專員瑪格麗特‧維斯塔格在2015年於紐約大學演講時引述鄧小平的名言「不管黑貓白貓，能捉到老鼠就是好貓」後表示：「反壟斷法執法者也應該說：不管來自何處，企業能按規則競爭就好。」雖然上述的監管框架在法理上不具歧視性，但它明顯可能為在歐洲的中國投資者帶來重大挑戰。
作者：
Alexandr Svetlicinii是澳門大學法學院環球法律學系副教授，也是法學碩士學位－國際商法（英文）課程的課程主任。他在有關歐盟對中國投資的監管處理方面的研究獲澳大跨年度研究基金、澳門歐洲研究學會亞歐比較研究項目和澳門高等教育基金資助。
文、圖 / Alexandr Svetlicinii
中文翻譯 / 葉浩男
來源：《澳大新語》第28期
